Ante el inminente colapso del sistema de pensiones en Panamá, este artículo esboza una "hoja de ruta" para resolver de manera imperfecta el gran problema que administra la Caja de Seguro Social.

En un futuro no muy lejano, se acabarán los fondos para pagar las pensiones a los jubilados del Subsistema de Beneficio Definido que administra la CSS.

 

Técnicamente, es una quiebra financiera. Los pasivos superan a los activos. El déficit actuarial se estima en US$ 15,000 millones. Considerando que en el 2020 la economía panameña perdió US$ 13,500 millones por las consecuencias de la pandemia, tenemos al frente un nuevo desastre. Equivalente a una pandemia.

 

El problema no es futuro, sino presente. En el futuro lo que tendremos será una crisis. Metafóricamente, tenemos una “bomba de tiempo” en nuestras manos.

 

Con el objetivo de contribuir con una propuesta para ser debatida, propongo la siguiente hoja de ruta, que permitirá resolver lo que considero es el problema económico número uno de Panamá.

 

El primer paso: dividir la gestión de Salud y Pensiones en dos entidades: Caja Nacional de Salud (CNS) y Caja Nacional de Pensiones (CNP). Son rubros con naturaleza distinta, que requieren estructura, recursos y gobernanza específica. La creación de una CNP permitiría contar con un mejor enfoque y una normativa definida, en beneficio del futuro jubilado.

 

Lamentablemente, la Caja de Seguro Social (CSS) ha demostrado una inequívoca ineficacia e ineficiencia, que ha perjudicado enormemente a gran parte de la población. No solo por su tamaño gigantesco y su enorme complejidad, que le impiden mayor agilidad, mejorar procesos e impulsar la digitalización, sino porque desafortunadamente se ha convertido en un ente excesivamente burocrático y político.

 

Para muestra un botón. Los afiliados al Subsistema Mixto que administra la CSS deberían recibir periódicamente su estado de cuenta con los aportes realizados. Han pasado más de 15 años y esto aún no ocurre. El desorden y la falta de información administrada son un reflejo de su lamentable fracaso como ente responsable de gestionar fondos. 

 

Cualquier reforma que se quiera hacer al Sistema de Pensiones debe hacerse sobre una estructura administrativa sólida y sana. Metafóricamente, “no se puede construir una casa sobre terreno pantanoso”.

 

Es muy importante que la creación de un nuevo ente que estaría a cargo de la gestión de fondos de pensiones tenga una elevada eficiencia y un alto grado de competencia profesional. Ello plantea el reto de tener que implementar un régimen de contratación que podría ser similar al de la Autoridad del Canal de Panamá, donde prevalece el concurso, la transparencia en la contratación y la meritocracia. 

 

Esta nueva entidad oficial (CNP) debería estar orientada a buscar eficiencias en su principal función: cautelar los fondos buscando acercarse al punto “óptimo” de la combinación rentabilidad-riesgo en los fondos que administra. Su naturaleza le da un rol monopólico y eso la hace susceptible a futuras ineficiencias. Por eso es importante estimular competencia: todo el que quiera competir con ella, puede solicitar una Licencia a la Superintendencia de Pensiones (un nuevo órgano, que también sería creado). Es decir, todo aportante iniciaría inscrito en la CNP, pero de manera libre y voluntaria podría cambiarse a una entidad privada autorizada, en cualquier instante. Ese mismo derecho debería permitirle volver a la CNP en el momento que considere y sin mayores restricciones. La libre movilidad sería fundamental en este sistema, en beneficio del futuro jubilado.

 

Debo ser contundente en señalar que no estoy planteando un Sistema Privado de Administración de Pensiones. No lo recomiendo para nada. Las experiencias en Latinoamérica no han sido un buen ejemplo, ya que los afiliados han percibido un abuso de las administradoras privadas, principalmente en lo referente a comisiones excesivas y perjudiciales a sus objetivos, porque dichas comisiones salen de la rentabilidad de sus fondos y además perciben a dichas entidades prácticamente como un cartel oligopólico, ya que no cuentan con una opción alternativa.         

 

En mi opinión, los recursos y partidas económicas que requeriría la CNP deberían provenir del presupuesto nacional, con lo cual eliminamos las potenciales motivaciones para “engordar” a la entidad con comisiones cuasi-monopólicas.

 

Es muy importante que en esta nueva entidad (CNP), el Gobierno Corporativo incorpore las mejores prácticas, entre ellas, eliminando la conformación de una Junta Directiva como la que actualmente tiene la CSS, que se encuentra llena de conflictos de interés. Debería estar integrada por directores verdaderamente independientes y con competencias suficientes para tomar decisiones en un rubro con naturaleza actuarial, financiera, de inversiones y de gestión de portafolio. 

 

Finalmente, el regulador que se crearía, la Superintendencia de Pensiones, debe tener también profesionales altamente competentes, que en su primer año deberían hacer pasantías internacionales, además de contar con alto grado de especialización académica en los temas que compete su función y, por supuesto, se les debe asegurar una carrera administrativa bien remunerada y bajo una verdadera meritocracia.  

 

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El primer paso para resolver un problema es entenderlo y eso implica identificar su causa raíz.

 

La quiebra técnica del subsistema de beneficio definido se debe a la gran irresponsabilidad de haber permitido la existencia de su programa de Invalidez, Vejez y Muerte (IVM) sin contar con los recursos necesarios. Cuando se sancionó la Ley 51 del 2005 se sabía que tarde o temprano los fondos se iban a acabar para dicho subsistema. Fue equivalente a decir “me jubilo y mi pensión la pagarán las generaciones futuras”, sin importar si existirían o no los fondos y quiénes lo aportarían.

 

El principal acto de responsabilidad financiera es gastar solo los recursos que se tiene y endeudarse solo hasta donde se pueda pagar.

 

Lamentablemente a veces se distorsiona el concepto “solidaridad”. Esto último implica que las personas más privilegiadas colaboran con aquellas más vulnerables, para que puedan alcanzar niveles mínimos de subsistencia. Ser solidario no significa querer jubilarse con dinero ajeno, generando obligaciones de pago de pensiones sin conocer si los responsables de hacerlo tendrán los recursos. No se puede hipotecar el futuro de las próximas generaciones a costa de los que se jubilan hoy. 

 

El sistema de jubilación actual ha fracasado. Pronto (se estima que ocurriría aproximadamente en 2024), los jubilados del subsistema de beneficio definido no tendrán fondos para su pensión. Por su parte, los futuros jubilados del subsistema mixto no conocen con exactitud cuánto han aportado, cuánto han ganado de rendimiento sus aportes y con cuánto se jubilarían.

 

El actual sistema de pensiones requiere una reforma integral. La principal característica de un nuevo sistema debería ser la sostenibilidad, es decir, que no comprometa la estabilidad fiscal. Panamá es un país deficitario en su balance fiscal, con necesidades de infraestructura y servicios sociales inmensas. Es importante poner un “candado” al uso futuro de los recursos fiscales y aislarlo de fondos que pagan pensiones.  Esto solamente puede hacerse a través de un sistema de ahorro individual. Este último cumple con uno de los principios fundamentales de la jubilación: la proporcionalidad, es decir, mayores aportes, mayor pensión.

 

Este esquema es muy similar al de una “cuenta de ahorros navideña”, con la diferencia en que no son 11 meses de contribución, sino 500. Tal como ocurre con los estados de cuenta bancarios, los aportantes podrían conocer mes a mes, cuánto tienen y cuánto están recibiendo de intereses. Esto permite que sientan confianza en que sus fondos existirán siempre y cualquier aporte adicional que hagan se mantendrá resguardado en la misma cuenta. Por ley deberían ser individuales, de propósito específico e inembargables.

 

Esto sistema permitiría que los afiliados puedan tener un abanico de opciones para su aporte (por ejemplo, 10%, 12% y 15%) y serán conscientes que, si escogen una tasa más baja de aporte, su pensión también lo será (y viceversa).

 

Un sistema de ahorro individual también resuelve la álgida discusión sobre la edad de jubilación. Será muy sencillo, quien desee jubilarse de manera temprana, podrá hacerlo, pero consciente de que el monto de su pensión será bajo. Por otro lado, quien desee continuar luego pasar la edad de jubilación referencial, no solo será libre de hacerlo, sino que se beneficiaría al recibir un monto de pensión más alto (más aportes, más intereses, menos tiempo de renta vitalicia).

 

Otra ventaja del sistema de ahorro individual es que genera incentivos para el aporte de los independientes (actividad muy creciente). El sistema actual genera gran incertidumbre y eso limita aportes voluntarios o de independientes. Cuando se escuchan propuestas para “fusionar” los sub sistemas de beneficio definido y mixto, muchos aportantes se preguntan ¿para qué voy a hacer aportes si eso no financiará mi pensión sino la de otros?. Es un cuestionamiento válido y se convierte en un desincentivo al ahorro. Porque en esencia eso es un sistema de pensiones, un mecanismo de ahorro para una situación futura. Por otro lado, si el aportante confía en el sistema, lo verá como cuenta propia con beneficio futuro y no como un “dinero perdido”. Esto no garantiza al 100% las aportaciones de independientes, pero genera incentivos que aumentan la probabilidad de que ocurra.  

 

El sistema de ahorro individual, sin embargo, no resuelve todos los problemas previsionales, sobre todo el de insuficiencia de pensiones. Cuando ellas no alcanzan para las condiciones mínimas de subsistencia, es necesario incorporar un elemento solidario a la ecuación.

 

Panamá tiene características muy particulares. En Latinoamérica es uno de los países con mayor ingreso per cápita, pero al mismo tiempo es uno de los países con peor distribución de riqueza. Un sistema de ahorros exclusivamente individual abandonaría a las personas más vulnerables económicamente. 

 

El componente solidario debería: primero, estar dirigido solo a un segmento de la población (el menos beneficiado económicamente); segundo, ser complementario (con el objetivo de acercar las pensiones más bajas a los niveles mínimos de subsistencia, sobre todo en lo alimentario); y, tercero, contar con recursos claramente definidos, establecidos y sostenibles. Para ello, se requiere la creación de un Fondo de Contribución Solidario, que sea autónomo, específico y sostenible.

 

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El nuevo Sistema de Pensiones para Panamá, bajo esta propuesta, transformaría los dos sub sistemas (de beneficio definido y mixto), en uno solo, de ahorro individual con complemento solidario.

 

La primera aclaración que debe hacerse es que no se trata de “fusionar los fondos”. En la naturaleza de un sistema de ahorro individual, éste está conformado por fondos individuales, autónomos entre sí, que se alimentan de aportes de trabajadores (cuentas únicas, independientes e individuales). Algunas de ellas se alimentarían de un aporte complementario por razones solidarias.

 

En consecuencia, el nuevo sistema estaría conformado por:

 

  • Grupo 1: Los nuevos aportantes: conformado por todos aquellos que empezarán a cotizar luego de implementado el nuevo sistema. Sus fondos individuales se alimentarán exclusivamente con los aportes que realice el trabajador y su empleador para dicho fondo.

  • Grupo 2: Los actuales aportantes al sub sistema Mixto: Sus fondos individuales estarían conformados por todos los aportes históricos realizados, los rendimientos de dichos aportes, así como los nuevos aportes y rendimientos, a partir de la vigencia del nuevo sistema, hasta su jubilación. 

  • Grupo 3: Los actuales y futuros jubilados que pertenecen al sub sistema de beneficio definido. Debido a que el fondo común que debe cubrir estas pensiones está próximo a agotarse, se requiere de un financiamiento especial, único, global y solidario. 

 

Para financiar el déficit actuarial de las pensiones del sub sistema de beneficio definido, que se estima en US$15,000 millones, la opción menos perjudicial sería una emisión de deuda interna por parte del Estado panameño. Dicha deuda estaría de conformada por obligaciones que se conocen como “bono de reconocimiento”. Se denomina así porque a través de ella que la sociedad reconoce un pago a los jubilados por el tiempo en que aportaron al sistema y que por la irresponsabilidad de algunos ha dejado de tener fondos. Dichos bonos generan intereses y su redención se daría en el momento de la jubilación. Ello permitiría esfuerzos graduales en la generación de recursos por parte del fisco. No se requiere obtener los fondos “de un solo golpe”.

 

Estamos, por lo tanto, ante un inminente e inevitable endeudamiento de la sociedad para hacer frente a pensiones futuras. Sería una gran deuda, única y lamentablemente necesaria para hacer frente a obligaciones previsionales de la sociedad con la sociedad y nos plantea el reto de implementar cuanto antes una política fiscal de austeridad extrema, que atenúe el efecto de mayor endeudamiento y las consecuencias de ello en la calificación soberana del país, y que además facilite al país la capacidad de hacer frente a los vencimientos graduales de los bonos de reconocimiento.

 

Con estos esquemas de financiamiento se “pone candado” a la posibilidad de que los pagos de pensiones futuras puedan requerir recursos del fisco y desestabilizar las cuentas nacionales, con el consecuente beneficio para las generaciones futuras y el país.

 

Otro punto importante en esta propuesta es cómo se financiaría la pensión complementaria, es decir, el monto de subsidio a los jubilados que recibirían las pensiones más bajas. En la práctica sería como establecer una “pensión mínima” ya que el aporte complementario funcionaría como una nivelación. Y solo se haría hasta donde los recursos lo permitan.

 

Para poder financiar la pensión complementaria, se plantea la creación de un Fondo de Contribución Solidario (FCS), que consistiría aportar 1 centavo de balboa por cada transacción bancaria (de cualquier tipo) que haga cualquier persona natural o jurídica. Tal como se plantea, este fondo tendría cuatro características: 1) factible (su aplicación no genera un “gran dolor” para la sociedad); 2) autónomo (no afecta cuentas nacionales, mucho menos las fiscales); 3) específico (los activos del fondo solo pueden usarse para el fin planteado); y, 4) sostenible (este fondo nunca quebrará porque solo se podrá hacer contribución solidaria en la medida en que existan recursos). 

 

Resulta muy importante que se lleve a cabo un filtro que determine quiénes recibirían la pensión complementaria (por debajo de un umbral establecido) y que realmente lo necesiten. Por tratarse de un subsidio, corresponde (como debería ser siempre) entregar solamente a los que lo requieren, es decir, hacerlo en forma discriminada. La supervisión de un regulador fuerte y especializado (Superintendencia de Pensiones) es elemento importante para el cumplimiento de las condiciones fundamentales del subsidio.

 

La implementación de este nuevo sistema implica un verdadero “revolcón”, y como ya sabemos, existen muchos intereses que buscarán impedir a toda costa cualquier propuesta que afecte sus beneficios individuales de poder o de beneficios económicos. También estoy convencido que no faltarán los que critican sin proponer nada a cambio e incluso los que intencionalmente distorsionan la propuesta. Asi mismo, será un gran reto explicar sus ventajas y desventajas a los diferentes grupos de interés (medios de comunicación, parlamentarios, gremios, pensionados, trabajadores) de la sociedad, por ser un tema que involucra muchas variables sociales, financieras o macroeconómicos. La mayoría de ellas, de alta sensibilidad.

 

Otros elementos retadores de la propuesta son: la inevitable necesidad de tomar más deuda, la armonía y consenso entre poder ejecutivo y legislativo, así como la continuidad y compromiso que requiere este sistema por parte de varios gobiernos consecutivos.

 

Las ventajas que -considero- puede traer esta propuesta serían:

  • la eliminación --para siempre-- del déficit actuarial de pensiones (sostenibilidad);

  • la confianza que genera por la aparición tangible de un beneficio propio en los aportes individuales y los incentivos para aportes voluntarios;

  • la proporcionalidad que establece entre pensiones y aportes; y,

  • la flexibilidad de escoger el porcentaje de aporte por cada trabajador, eliminando la aparente necesidad de hacer modificaciones paramétricas (ni de edad de jubilación, ni de aportes).